Obszar analizowany a decyzja o warunkach zabudowy
Chcąc rozpocząć budowę na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, istnieje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja jest wydawana przez właściwą miejscowo gminną jednostkę samorządu terytorialnego.
Przesłanki materialnoprawne wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wskazane art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pośród wymienionych w przepisie przesłanek największą trudność organom administracji sprawia wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1). ww. ustawy). Nieostre sformułowania powodują próby zbyt szerokiego wymuszania zabudowy z jednej strony oraz wprowadzanie nieprecyzyjnych (oderwanych od podstaw formalnych) barier z drugiej strony.
Ustalenie warunków dla planowanej inwestycji odbywa się w oparciu o tzw. dobre sąsiedztwo, czyli analizę zabudowy znajdującej się otoczeniu działki, na której budowa ma być realizowana. Praktyka wskazuje, że nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego wpływa bezpośrednio na wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i konieczność jej uchylenia. Jak zatem organ powinien prawidłowo wyznaczyć „obszar analizowany”, aby odzwierciedlał zabudowę otaczającą planowaną inwestycję?
Obszar minimalny oraz możliwość jego powiększenia
Zasady ustalania obszaru analizowanego określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Przyjmuje się, że przepisy wykonawcze ustalają minimalny teren objęty analizą. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Czy zatem organ administracji jest uprawniony do poszerzenia obszaru analizowanego, jeżeli tak to w jakich sytuacjach? Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15).
Powiększenie obszaru analizowanego może mieć miejsce i wymaga stosownego uzasadnienia potrzeby jego zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danego obszaru. Powyższe wymaga wykonania szczegółowej analizy urbanistycznej, a nie prawnej, i wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że poszerzenie obszaru analizowanego zostało uznane za prawidłowe, jeżeli:
• na danym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i jednocześnie współistnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa – wyznaczenie obszaru analizowanego musi pozostawać w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszać walorów przestrzeni w tym zakresie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/19);
• na działce bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją istnieje zabudowa mieszkaniowa – pierwotne wyznaczenie obszaru minimalnego zgodnie z § 3 ww. Rozporządzenia doprowadziła do uwzględniania jedynie fragmentu przedmiotowej działki, na której brak było jakiejkolwiek zabudowy – Nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12);
• w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się inne nieruchomości zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej – (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 474/19).
Praktyka pokazuje, że w zbyt dużym stopniu uzasadnia się poszerzanie obszaru analizowanego, aby umożliwić inwestorowi realizację inwestycji. Wielokrotnie w swoich orzeczeniach sądy administracyjne podkreślały, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości „podobnych”, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20). Podobnie nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w znacznej odległości od jego granic znajduje się zabudowa o całkiem innej funkcji, niż planowana (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1014/19).
Nielegalna zabudowa a zasada kontynuacji funkcji
Bardzo często inwestorzy posiadający nieruchomości na terenach letniskowych nad jeziorem lub nad morzem próbują odnosić swoje wnioski o decyzję o warunki zabudowy do budynków, które później okazują się być samowolami budowlanymi, a to z kolei skutkuje decyzją odmowną. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem. Do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany. Sformułowanie „zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy” dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami.
Podsumowanie
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi podstawę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Praktyka pokazuje, że wyznaczenie obszaru ponad teren minimalny, przy jednoczesnym braku dostatecznego uzasadnienia, jest podstawą do zaskarżenia decyzji administracyjnej. Warto również zaznaczyć, że analiza urbanistyczna, będąca kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie musi być przeprowadzana wyłącznie przed organem pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni merytoryczny charakter, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i wydania decyzji co do meritum sprawy (wyrok z dnia 26 lutego 2020 r. WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 560/19), co może istotnie wpłynąć na czas rozstrzygnięcia sprawy.