DOSTĘP DO DROGI PUBLICZNEJ DLA NIERUCHOMOŚCI
Jednym z ważniejszych aspektów przy planowaniu inwestycji budowlanej jest dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości. Jest to również główny z elementów badanych podczas wykonywania audytu prawnego nieruchomości. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma istotne znaczenie niezależnie od skali planowanej inwestycji – nabycia nieruchomości pod budowę domu jednorodzinnego, budynku wielorodzinnego czy też budowy hali produkcyjnej lub magazynowej. Brak dostępu do drogi publicznej może przekreślić plany inwestycyjne, gdyż będzie stał na przeszkodzie do uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych.
DEFINICJA DOSTĘPU DO DROGI PUBLICZNEJ
Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez „dostęp do drogi publicznej” należy rozumieć dostęp do tej drogi (drogi publicznej) albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja wskazuje, że w praktyce możemy rozróżnić bezpośredni dostęp do drogi publicznej (kiedy nieruchomość inwestycyjna graniczy bezpośrednio z drogą publiczną) oraz dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub też ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej (lub służebności drogi koniecznej).
DROGI PUBLICZNE A DROGI WEWNĘTRZNE
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako drogę publiczną kwalifikujemy drogi zaliczone na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Najważniejszym elementem definicji ustawowej jest kwestia ogólnodostępności takiej drogi – czyli każdy może wykorzystywać tą drogę w ruchu pieszym lub samochodowym bez konieczności uzyskiwania dodatkowej zgody, a nadto nieruchomość znajdująca się pod drogą jest przedmiotem własności podmiotów publicznych.
Drogi publiczne dzielimy na kategorie drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej, których zarządcami odpowiednio są Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu oraz wójt lub burmistrz gminy.
Odrębną kategorią dróg są drogi wewnętrzne, które zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są definiowane jako drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych, nawet jeżeli właścicielem jest gmina. Zaliczenie drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych wymaga podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy.
SPOSOBY UZYSKANIA DOSTĘPU DO DROGI PUBLICZNEJ
Bezpośredni dostęp
Najprostszą jest sytuacja, kiedy działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub teren co prawda nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, ale możliwy jest dostęp poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną. W obu przypadkach spełniony jest warunek skomunikowania inwestycji z drogą publiczną.
Jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, tzn. właściciel nieruchomości nie może ograniczyć ani zakazać korzystania z niej, to inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do takiej drogi. Inwestor nie musi więc występować do właściciela drogi wewnętrznej o zgodę na przejazd. Odrębnie przedstawia się sytuacja, kiedy droga wewnętrzna nie ma charakteru ogólnodostępnego, wtedy inwestor na potrzeby ewentualnego postępowania administracyjnego (np. w razie występowania o pozwolenie na budowę) powinien uzyskać zgodę właściciela uprawniającą go do korzystania z drogi wewnętrznej. Z punktu widzenia cywilnoprawnego zasadnym jest ustanowienie służebności gruntowej, zawarcie umowy o korzystanie z drogi wewnętrznej lub nabycie udziału w prawie własności nieruchomości, na której znajduje się droga wewnętrzna (rozwiązanie często stosowane na nowopowstałych osiedlach).
Zezwolenie na lokalizację zjazdu
W praktyce możemy spotkać się z sytuacją, w której działka co prawda graniczy z drogą publiczną, ale bezpośredni wjazd na nieruchomość z drogi publicznej nie jest możliwy z uwagi na lokalizację np. rowu melioracyjnego. W takiej sytuacji zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych koniecznym jest uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, które jest udzielane w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ma charakter uznaniowy, co wiąże się z tym, że zarządca drogi może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej.
Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej nie wiąże się z dowolnością w wydawaniu rozstrzygnięć organów. Przepisy ustaw określają przesłanki, jakimi powinien kierować się zarządca. W przypadku lokalizacji zjazdów są to przede wszystkim wymogi bezpieczeństwa w ruchu lądowym oraz wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Co do zasady decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, natomiast w pewnych przypadkach stan techniczny drogi publicznej może być powodem wydania decyzji zezwalającej na czas określony.
W zezwoleniu zarządca drogi określa lokalizację zjazdu oraz jego parametry techniczne. Budowa lub przebudowa zjazdu bez zezwolenia zarządcy lub o parametrach innych niż określonych w zezwoleniu, wiąże się z ryzykiem wymierzania w formie decyzji administracyjnej kary pieniężnej.
Współwłasność
Powszechnie występują również sytuacje, w których poszczególni właściciele działek, niegraniczących bezpośrednio z drogą publiczną, posiadają określony udział w prawie własności nieruchomości, która została wydzielona jako dodatkowa droga wewnętrzna, której lokalizacja zapewnia bezpośrednie skomunikowanie wszystkich działek z drogą publiczną.
Opisana sytuacja ma zastosowanie w sprawach, w których dochodzi do podziału większej nieruchomości na mniejsze działki – ustawa o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na dokonanie podziału, jeżeli projektowane działki nie miałyby zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ponadto rozwiązanie jest bardzo często stosowane przez deweloperów budujących nieruchomości w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub osiedli domków wolnostojących jednorodzinnych.
Ustanowienie służebności
Jeżeli teren nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie do drogi publicznej, a grunt znajdujący się pomiędzy działką a drogą publiczną należy do innego właściciela, wtedy koniecznym jest uzyskanie prawa do korzystania z nieruchomości sąsiada. Powyższe będzie miało również zastosowanie, jeżeli dostęp nieruchomości do drogi publicznej będzie miał miejsce przez drogę wewnętrzną, która nie będzie miała charakteru ogólnodostępnego. W takim przypadku najłatwiejszym oraz najbardziej powszechnym sposobem uzyskania prawa do nieruchomości będzie ustanowienie służebności gruntowej (lub służebności drogi koniecznej). Ustanowienie służebności może mieć miejsce w formie umowy (zawartej w formie aktu notarialnego), orzeczenia sądowego lub zasiedzenia. Poprzez ustanowienie służebności właściciel nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej (nieruchomość władnąca) uzyskuje prawo do korzystania z określonej części nieruchomości sąsiedniej (nieruchomość obciążona) na potrzeby przejazdu i przechodu. Ustanowienie służebności może mieć charakter odpłatny – wynagrodzenie płatne jednorazowo lub miesięcznie.
Ustanowienie służebności powinno zostać ujawnione w dziale III księgi wieczystej nieruchomości obciążonej i lustrzanie w dziale I-Sp nieruchomości władnącej. Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co oznacza, że ustanowione prawo wiąże każdoczesnego właściciela obu nieruchomości tj. sprzedaż nieruchomości obciążonej lub władnącej nie wymaga ponownego zawierania umowy o ustanowienie służebności gruntowej czy przeprowadzania postępowania sądowego.
Umowa o korzystanie
Innym rozwiązaniem, o słabszym skutku prawnym, jest zawarcie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej a właścicielem gruntu mającym taki dostęp. W ramach zawartej umowy strony określają zasady korzystania z drogi (należy zadbać o to, aby prawo do korzystania miał nie tylko właściciel nieruchomości, ale również goście, najemcy i inni domownicy) oraz ewentualne wynagrodzenie z tego tytułu. Umowa wiąże tylko strony, zatem każdorazowa zmiana właściciela wymaga zawarcia kolejnej umowy. Częściej zawarcie umowy o korzystanie z nieruchomości na cele dostępu do drogi publicznej jest stosowane jako rozwiązanie przejściowe, regulujące tymczasowo stosunki stron, przed docelowym uregulowaniem kwestii korzystania z gruntu poprzez ustanowienie służebności gruntowej lub nabycia udziału w prawie własności.
Jak wskazują powyżej opisane sytuacje, kwestia dostępu do drogi publicznej powinna być dokładnie zbadana przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Warunek dostępności działki budowlanej do drogi publicznej powinien być spełniony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).